A Lei Geral do Licenciamento Ambiental, instituída pela Lei Federal nº 15.190/2025, reacende uma discussão fundamental para o federalismo brasileiro: até que ponto a União pode estabelecer regras nacionais de dispensa de licenciamento ambiental sem assegurar aos municípios mecanismos efetivos de adaptação dessas regras às particularidades de seus territórios?
A questão vai além da simplificação de procedimentos administrativos. Trata-se de discutir quem deve ter voz na definição dos instrumentos de proteção ambiental aplicáveis a atividades cujos efeitos podem incidir diretamente sobre os recursos naturais, a população e o desenvolvimento de cada município.
O art. 9º da referida lei estabelece que determinadas atividades agropecuárias, entre elas a pecuária extensiva, a semi-intensiva e a pecuária intensiva de pequeno porte, não estão sujeitas ao licenciamento ambiental quando atendidas as condições legais. Embora a norma estabeleça requisitos para a aplicação dessas dispensas e preserve determinadas obrigações ambientais, sua formulação suscita questionamentos sobre a adequação de critérios nacionais uniformes à diversidade das realidades ambientais brasileiras.
O problema não está necessariamente na existência de dispensas de licenciamento. A adoção de procedimentos diferenciados, proporcionais ao potencial de impacto das atividades, pode ser legítima e necessária. A questão central é saber se os critérios utilizados para estabelecer essas dispensas são suficientes para considerar as particularidades dos territórios em que as atividades serão desenvolvidas e se há espaço adequado para a participação dos entes municipais nessa definição.
A Constituição reconhece a autonomia municipal
A Constituição Federal de 1988 não atribuiu a proteção ambiental exclusivamente à União ou aos estados. O art. 23, incisos VI e VII, estabelece a competência comum dos entes federativos para proteger o meio ambiente, combater a poluição e preservar as florestas, a fauna e a flora.
Além disso, o art. 30, incisos I e II, assegura aos municípios competência para legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal e estadual no que couber.
Essa autonomia também encontra respaldo na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. No julgamento do Tema 145 da repercussão geral, a Corte reconheceu a competência municipal para legislar sobre meio ambiente, nos limites do interesse local e desde que a regulamentação seja harmônica com a disciplina estabelecida pelos demais entes federativos.
Portanto, a atuação municipal na proteção ambiental não constitui mera faculdade concedida pelos estados ou pela União. Ela decorre da própria organização constitucional do Estado brasileiro.
É evidente que essa autonomia não é absoluta. A União pode estabelecer normas gerais ambientais, e a legislação municipal deve respeitar a repartição constitucional de competências. Entretanto, reconhecer a legitimidade das normas gerais federais não significa considerar irrelevantes as peculiaridades ambientais locais ou dispensar a necessidade de mecanismos que permitam sua consideração.
O risco ambiental não se manifesta de maneira uniforme
Uma das dificuldades das dispensas estabelecidas por categorias gerais é que atividades semelhantes podem produzir consequências ambientais bastante distintas, conforme as condições do território em que se encontram.
Uma atividade agropecuária pode apresentar riscos diferentes conforme a disponibilidade hídrica, a vulnerabilidade do solo, a proximidade de mananciais, a existência de áreas ambientalmente protegidas, a densidade de ocupação do entorno e a concentração de empreendimentos de mesma natureza.
A criação intensiva de animais, por exemplo, pode exigir atenção especial quanto à geração e à destinação de dejetos, à proteção das águas superficiais e subterrâneas, à emissão de odores e à capacidade de suporte ambiental da área. A relevância de cada um desses fatores depende das características concretas do empreendimento e de sua localização.
Em municípios com disponibilidade hídrica limitada, a pressão sobre os recursos naturais pode adquirir importância particular. Em outros, a proximidade de áreas habitadas ou de mananciais de abastecimento pode demandar medidas específicas de prevenção e controle.
Nesse contexto, a classificação de uma atividade por modalidade ou porte, embora relevante, não responde necessariamente a todas as questões relacionadas ao risco ambiental de sua implantação.
A dispensa de licenciamento elimina um procedimento administrativo específico, mas não elimina os impactos ambientais da atividade. Tampouco afasta, por si só, as obrigações de prevenção, controle, reparação de danos e obtenção de outras autorizações legalmente exigíveis.
Por isso, a discussão não deve se limitar à conveniência de reduzir o número de procedimentos de licenciamento. É necessário avaliar se os instrumentos remanescentes são suficientes para prevenir os impactos e se os critérios legais consideram adequadamente as diferenças territoriais.
Uma regra nacional pode ignorar o contexto local?
A definição de normas gerais pela União possui uma finalidade legítima: estabelecer parâmetros nacionais, conferir previsibilidade jurídica e evitar uma fragmentação incompatível com a proteção ambiental.
Contudo, a uniformidade normativa não deve ser confundida com a ideia de que todas as localidades apresentam as mesmas condições ambientais ou a mesma capacidade de absorver os efeitos de determinada atividade.
O Brasil possui municípios com realidades territoriais, econômicas e ambientais profundamente distintas. Uma regra que produza resultados adequados em determinada região pode exigir adaptações em outra, especialmente quando estão envolvidos recursos naturais vulneráveis ou limitações relevantes de capacidade de suporte ambiental.
O ponto crítico da Lei nº 15.190/2025, sob essa perspectiva, é o espaço decisório reservado aos municípios diante das hipóteses de não sujeição ao licenciamento previstas em seu art. 9º.
Embora os municípios mantenham competências relacionadas à fiscalização, ao ordenamento territorial e à proteção ambiental, a manifestação municipal não constitui, por si só, fundamento suficiente para afastar uma dispensa estabelecida pela legislação federal.
Surge, assim, uma questão legítima: por que a legislação nacional não poderia estabelecer critérios gerais de dispensa e, simultaneamente, instituir um mecanismo formal para que os municípios demonstrassem, mediante fundamentação técnica, a necessidade de medidas adicionais em razão de suas peculiaridades ambientais?
Não se trata de defender que cada município possa contrariar livremente a legislação federal, nem de atribuir às administrações municipais poder irrestrito para exigir licenciamento de qualquer atividade. Trata-se de questionar se o modelo normativo poderia conciliar a uniformidade nacional com uma margem de adaptação territorial juridicamente delimitada.
Autonomia municipal exige participação efetiva
Se o município possui competência constitucional para legislar sobre assuntos de interesse local e participa da proteção ambiental, seria razoável que a legislação nacional previsse procedimentos para a consideração de suas particularidades na definição das exigências aplicáveis às atividades desenvolvidas em seu território.
Esse mecanismo poderia permitir que o ente municipal apresentasse estudos, diagnósticos e justificativas técnicas sobre vulnerabilidades ambientais específicas. A partir desses elementos, seria possível avaliar a necessidade de medidas adicionais de controle, instrumentos ambientais intermediários ou, quando juridicamente cabível, procedimentos de licenciamento.
A proposta não pressupõe que toda manifestação municipal deva ser automaticamente acolhida. Exige, antes, que exista um procedimento institucional para sua apresentação, análise e resposta fundamentada, com critérios objetivos e respeito à repartição constitucional de competências.
O município não precisaria receber um poder de veto sobre a legislação federal. Precisaria, contudo, dispor de meios efetivos para demonstrar quando uma regra geral não contempla suficientemente as condições ambientais de seu território e para provocar uma análise institucional dessa situação.
Esse modelo também permitiria diferenciar situações de maneira proporcional ao risco, evitando tanto exigências desnecessárias quanto dispensas inadequadas a contextos ambientais particularmente vulneráveis.
Simplificar procedimentos não significa simplificar o risco
A modernização do licenciamento ambiental é um objetivo legítimo. Procedimentos excessivamente burocráticos, demorados ou desproporcionais podem prejudicar a eficiência administrativa e a própria capacidade de atuação dos órgãos ambientais.
Entretanto, a eficiência não deve ser medida exclusivamente pela quantidade de licenças emitidas ou dispensadas, nem pela redução do tempo de tramitação dos processos.
Uma política ambiental eficiente deve considerar a prevenção de danos, a capacidade de fiscalização, a adequação dos instrumentos de controle e a realidade dos territórios afetados.
A dispensa de licenciamento pode ser compatível com a proteção ambiental em determinadas situações. O problema surge quando a simplificação normativa não é acompanhada de critérios suficientemente sensíveis às diferenças ambientais ou de mecanismos capazes de responder a riscos específicos.
O desafio, portanto, não consiste em escolher entre uma legislação federal uniforme e uma autonomia municipal irrestrita. Consiste em construir um modelo no qual a União estabeleça parâmetros gerais, mas não elimine injustificadamente a participação dos municípios na definição das medidas necessárias à proteção de seus próprios territórios.
Considerações finais
A proteção ambiental exige coordenação entre os entes federativos, mas coordenação não significa concentração de todas as decisões em uma única esfera de governo.
A União possui competência para estabelecer normas gerais, enquanto os estados e municípios exercem atribuições próprias na gestão e na proteção ambiental. A dificuldade está em assegurar que essas competências funcionem de maneira articulada, sem que a uniformização nacional desconsidere situações locais relevantes.
Quando uma norma federal dispensa determinadas atividades do licenciamento ambiental, seus efeitos não permanecem restritos ao plano legislativo. Eles repercutem sobre o trabalho dos órgãos ambientais, sobre a gestão dos recursos naturais e sobre a capacidade dos municípios de prevenir problemas que se manifestam em seus territórios.
Por isso, é pertinente questionar se a legislação poderia avançar na criação de mecanismos que permitissem aos municípios apresentar justificativas técnicas e obter uma análise formal das peculiaridades ambientais locais, dentro de limites jurídicos claramente estabelecidos.
A autonomia municipal não significa liberdade para ignorar a legislação nacional. Significa, entre outras coisas, reconhecer que o interesse local possui relevância constitucional e que a gestão ambiental exige decisões informadas pelas características concretas do território.
Uma norma nacional pode estabelecer o ponto de partida, mas a proteção ambiental não deveria desconsiderar quem conhece, administra e responde pelos problemas cotidianos daquele território. Se a legislação pretende conciliar eficiência administrativa e prevenção ambiental, precisa também enfrentar a questão de como assegurar participação efetiva aos municípios nas decisões que condicionam a proteção de seus recursos naturais.